|
城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是全球工業化進程的必經階段。改革開放以來，我國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。當前，我國城鎮化處于快速發展的時期，并且正在轉向全面提升質量的新階段。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“健全推進新型城鎮化體制機制”。進一步全面深化改革，要著力破解阻礙新型城鎮化發展的體制機制梗阻，構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，以高質量新型城鎮化為全面建成社會主義現代化強國提供強大動力。 1.加快農業轉移人口市民化 國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》提出“把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務”，“促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果”。目前，仍有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未在城鎮落戶，有序推進這部分人群市民化是城鎮化的首要任務。為此，要在“降低落戶門檻”和“促進共享”上尋找新突破，以進城農民工及其隨遷家屬為重點、兼顧城市間流動人口，讓進城農民工不僅愿進城、能進城，還要“留得住”“融得進”。 進一步深化戶籍制度改革。降低農業轉移人口落戶門檻，讓他們能夠解決“身份之憂”。目前，按照城鎮人口規模主要解決三類問題：一是全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，分類施策、因地制宜推進落實，持續鞏固和確保已基本取消的落戶限制政策落實到位，不設置額外的附加條件，讓有意愿到這些城市定居的人口能夠自由落戶，促進人口的合理流動和城市的均衡發展。二是全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，進一步放寬這類大型城市落戶條件，簡化落戶手續。可以依據就業年限、社保繳納年限、居住年限等因素綜合考量，降低落戶門檻，吸引更多的人口流入，為城市的發展注入新的活力。三是完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，不斷完善超大特大城市積分落戶政策，科學合理地設置積分指標，突出對長期穩定就業、居住以及對城市貢獻等因素的考量，讓更多符合城市發展需求的人能夠順利落戶。 完善“人錢地”掛鉤機制。進一步完善“人錢”和“人地”掛鉤政策，激發城市政府推進以人為本的新型城鎮化的積極性。通過改革完善“人錢地”掛鉤機制，應重點關注解決兩個問題：一是完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制。完善中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金制度，鼓勵人口凈流入省份建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵機制。統籌利用好中央財政性建設資金、中央財政補助資金、地方政府專項債券、政府和社會資本合作新機制等，向吸納農業轉移人口落戶數量較多城市傾斜支持。二是建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。合理安排人口凈流入城市義務教育校舍、保障性住房等用地指標，積極盤活批而未供、閑置、低效用地，提高土地節約集約利用水平，拓寬農業轉移人口市民化用地空間。探索建立跨區域用地指標統籌機制，提高建設用地配置效率。 健全農戶“三權”市場化退出機制。土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權是農民的重要權益，對于維護農民利益、促進農村穩定發展具有重大意義。隨著工業化、城鎮化快速推進，農村人口持續向城鎮流動，大量農戶長期處于“人地分離”“人戶分離”狀態。申請“三權”退出農民往往在城鎮有固定的住所、穩定的收入和持續的非農就業能力等。要在充分尊重農民意愿的前提下，堅持依法依規、風險可控、穩慎推進、試點先行等原則，健全進城落戶農民“三權”退出機制，不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件，促使有條件的農業轉移人口放心落戶城鎮。健全進城落戶農民“三權”退出認定機制、補償機制和風險防范機制，從體制機制上維護好進城落戶農民農村權益，確保農民在城鄉之間“可進可退”。 2.推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度 農業轉移人口進城落戶以后，將面臨子女教育、社會保險、住房保障等問題，只有加快實現城市基本公共服務均等化、農業轉移人口市民化，城鎮化才能真正突破“最后一公里”。《決定》明確提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”。這有助于縮小城鄉之間、地區之間的公共服務差距，促進社會公平正義。 完善進城農民就業生活保障機制。落實并完善好進城農民就業生活保障，是保持社會穩定、促進城鎮高質量發展的必然要求。要聚焦解決好進城農民最關心最直接最現實的利益問題，加快完善就業、社保、住房等保障機制。一是完善農民工等重點群體就業支持體系，促進農民工實現更加充分更高質量的就業，穩步增加農民工收入，加強農民工權益保障。二是完善農業轉移人口多元化住房保障體系，積極培育發展住房租賃市場，逐步提高保障性住房在城鎮住房供給中的比例。三是完善農業轉移人口隨遷子女受教育權利保障體系，保障農業轉移人口隨遷子女在流入地受教育權利。四是強化農業轉移人口社會保障機制，擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面，全面取消在就業地參保的戶籍限制，完善社保關系轉移接續政策。 統籌優化基本公共服務設施布局。我國基礎設施及公共服務體系的配置仍以傳統的千人指標為參考基準，設施布局與實際的人口分布可能不完全匹配，容易造成設施資源供需不平衡。應按照常住人口規模和服務半徑統籌優化基本公共服務設施布局，穩步提高基本公共服務保障能力和水平。重新探索公共服務體系的數量、質量與人口分布、人口結構的耦合關系，推進公共服務體系配置模式創新。充分考慮居民的出行方式和時間成本，合理布局基本公共服務設施。加強基本公共服務設施與城市規劃、土地利用規劃、交通規劃等的協調，實現資源的優化配置和高效利用。注重基本公共服務設施的可持續發展，考慮設施的建設成本、運營成本和環境影響，確保設施的長期穩定運行。 健全縣域城鄉公共服務一體配置機制。促進縣域城鄉公共服務一體配置對于促進城鄉融合發展、實現共同富裕具有重要意義。政府應結合縣域經濟社會發展規劃、國土空間規劃等，制定縣域城鄉公共服務一體化專項規劃，明確公共服務設施的布局、規模、標準和建設時序，確保公共服務資源在城鄉之間合理配置。設立縣域公共服務專項資金，用于支持農村公共服務設施建設、設備購置和人員培訓等。通過政府購買服務、PPP模式等方式，引導社會力量投資興辦教育、醫療、養老等公共服務機構，增加公共服務供給。整合縣域內的公共服務資源，打破部門分割和城鄉界限，實現資源共享。制定出臺促進縣域城鄉公共服務一體化的政策法規，明確公共服務的供給主體、責任義務、投入保障、質量標準等，為縣域城鄉公共服務一體化提供政策法規保障。 3.優化城鎮化空間布局和形態 黨的十八大以來，我國持續優化城鎮化空間格局，“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，城市規模結構進一步優化。然而，也有一些城鎮因無序發展導致一系列“城市病”，帶來一些社會問題和安全風險。因此，必須加強頂層設計和系統規劃，抓住主要問題和矛盾主要方面，推動城鎮功能定位更加科學、發展更加協調。 健全城市規劃體系。要根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀規劃體系，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。一是發揮好中心城市和城市群帶動作用，重點發展高端服務業、科技創新等產業，建立城市群內產業鏈協同機制，促進上下游企業之間的合作，完善與周邊城市及城市群內部的交通網絡，建設現代化的物流樞紐和新型基礎設施，為數字經濟發展提供支撐。二是促進大中小城市協調發展，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度，加強財稅、金融、土地、產業等政策的協調配套，為大中小城市各類資源要素向小城鎮流動提供政策支持。三是大力推進以縣城為載體的城鎮化建設，支持一些條件好的縣城重點發展，促進特色小鎮規范健康發展，更好地滿足新型城鎮化過程中的生產生活需要。 建立都市圈同城化發展體制機制。都市圈同城化發展是通過改革打破區域行政封閉管理體系的重要制度性探索。推動都市圈同城化發展的要旨在于推動中心城市基礎設施向周邊延伸、優質公共服務資源向周邊覆蓋、部分產業向周邊轉移，實現中心城市與周邊市縣共同發展。當前，要深化城市建設、運營、治理體制改革，完善都市圈跨行政區合作產生的稅費優惠、稅收共享、征管協調政策，構建都市圈交通網絡同城化體系，打通公共服務資源壁壘。加快構建智慧高效治理體系，運用大數據、云計算、人工智能等前沿技術推動城市規劃、建設、管理、運營全生命周期智能化，全面提升都市圈同城化發展水平。強化生態共保聯治機制，加強都市圈大氣、水、土壤等污染聯防聯控機制、環境監測信息監管和共享機制、生態問題預警和聯合防御機制，形成生態環境保護一體化格局。 深化特大鎮經濟社會管理權改革。要通過進一步全面深化改革，賦予特大鎮更多的經濟管理權限，如項目審批、土地開發、財政稅收等方面的自主權，使其能夠更好地根據本地實際情況制定經濟發展戰略，促進產業升級和轉型，推動經濟持續快速發展。賦予特大鎮更多的社會管理權限，如社會治安、公共服務、環境衛生等方面的管理權，使其能夠更好地滿足居民的需求，提高社會治理效能。深化特大鎮公共服務體制改革，探索建立與縣城統一的基本公共服務供給制度，加快特大鎮基本公共服務數字化轉型，將省級公共服務平臺和公共服務事項延伸至特大鎮。加大對特大鎮的政策支持力度，確保特大鎮享有與之相匹配的人才、土地、金融、技術等支持政策，充分釋放內在發展潛力，使之成為縮小城鄉差距、促進城鄉共同繁榮的重要增長極。 （作者系上海交通大學馬克思主義學院教授、教育部習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員） |
